|
Концепцию нового закона о недрах, а также наиболее важные моменты, на которых государство должно сосредоточить свое внимание в сфере добычи полезных ископаемых, комментирует председатель комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды Виктор Орлов.
Виктор Петрович, глава Минприроды – России Юрий Трутнев доложил президенту страны об окончании разработки закона о недрах, и на февраль намечено рассмотрение этого законопроекта в правительстве. Каково ваше мнение по поводу этого документа и какие, на ваш взгляд, изменения в него необходимо внести?
Предлагаемая версия законопроекта – прошла апробацию на парламентских слушаниях в Госдуме. В Санкт-Петербурге, во Всероссийском геологическом институте, состоялась конференция, на которой этот проект также обсуждался при участии члена нашего комитета Ирины Ларочкиной. Мне представляется, что если некоторые концептуальные моменты проекта сейчас видоизменить, то в первом чтении закон можно рассматривать. Хотя, естественно, претензии к нему есть. Речь идет о разделах, которые можно усилить, не меняя их концепции.
Самая слабая сторона, которая сегодня существует в недропользовании, – это отставание сырьевой разведки от добычи. Уже в течение 11 лет не происходит восполнения сырьевой базы. Эта проблема одной из главных названа даже уже в проекте программы экономического развития страны до 2008 года, который на днях представил министр Герман Греф. И именно этот раздел в законе прописан недостаточно полно. То есть он упомянут, есть требования и критерии к видам работы геологического характера. Однако там отсутствуют меры, которые бы стимулировали проведение и развитие этих работ.
Другая слабая сторона проекта – это рациональность и полнота использования той части сырьевой базы, которая находится уже в эксплуатации. Хотя в законе есть раздел о рациональном использовании недр, тем не менее, это набор общих фраз и пожеланий, а не меры законодательного характера, которые бы способствовали наиболее полному извлечению нефти. Мы сегодня извлекаем где‑то 35% нефти, которая разведуется. И повысив извлекаемость только на 5‑10%, мы сразу увеличим в таком же процентном соотношении сырьевую базу. Как известно, есть запасы нефти геологические и запасы извлекаемые. Так вот, можно приращивать промышленную сырьевую базу за счет повышения извлекаемости, не проводя дополнительно геологоразведочных работ. Путем применения новых технологических средств или технических приемов, способов воздействия на пласты и так далее. Именно меры такого характера в законопроекте не прописаны.
Следующий момент. Я вновь, ссылаясь на проект социально-экономического развития страны, хотел бы обратить внимание на необходимость развития и поддержки среднего класса, малого и среднего бизнеса. Малый бизнес в горном деле и недропользовании развит слабо, недостаточно, поскольку существует проблема монополизации добычи многих полезных ископаемых, причем не только нефти и газа, но также алмазов, молибдена и т. д. Места малым компаниям здесь остается мало. Поэтому мы считаем, что надо прописать раздел о малом бизнесе в горном и геологическом деле. Этот существенный момент, к сожалению, пока не отражен в законе. Хотя эту норму можно прописать и в другом законе – «О малом бизнесе» и т. д., но, тем не менее, основы применения законодательства в этой сфере по отношению к недропользованию должны быть заложены в самом базовом законе о недрах. Эти меры могли бы способствовать большей полноте и рациональности использования сырьевой базы, в которую вложены огромные средства в предыдущие годы.
Как вы оцениваете норму – закона, предписывающую, что право на пользование недрами может быть получено только через аукцион?
Меня настораживает шарахание из стороны в – сторону по части договорных, правовых и административных отношений в вопросе предоставления права на пользование недрами. Мне кажется, что, помимо аукциона, должны использоваться и иные механизмы предоставления такого права, поскольку есть разные ситуации. В освоенных районах, скажем, в Западной Сибири, где имеется инфраструктура, – там, конечно, нужно проводить аукционы на право освоения новых месторождений. А что делать, когда речь идет о совершенно не освоенных объектах, скажем, где‑нибудь в Якутии, где нет инфраструктуры? Там надо не конкурс проводить, по принципу – кто больше денег предложит, а смотреть, кто предложит лучшее инфраструктурное, транспортное, технологическое решение по извлечению этого ресурса.
Я не согласен с мнением, что конкурсная комиссия – это якобы полузакрытая система, которой не хватает прозрачности. На мой взгляд, именно в конкурсной комиссии есть возможность через элемент экспертизы (общественной и научной) выбрать лучшее решение для полноты извлечения полезного ископаемого именно применительно к конкретному месторождению. А они ведь, как известно, все разные. Принцип аукциона иной – кто больше даст денег, а не технологий. Аукцион – это конкурс кошельков. Таким образом, я считаю необходимым наряду с аукционами допустить и проведение конкурсов. А самой лучшей формой стало бы проведение конкурса с аукционным окончанием. Мы апробировали этот метод в Западной Сибири, в Ханты-Мансийском автономном округе. Речь идет о том, что на конкурсном этапе отбираются лучшие технологические решения и предложения, в том числе и инфраструктурного характера, а на завершающем, то есть аукционном этапе предусматривается проведение торгов среди тех претендентов, которые устраивают государство по части технологических и иных инженерных решений. Говорят, что эта схема вроде бы не вписывается в Гражданский кодекс. Но извините, Гражданский кодекс и не создавался под недра. Это особая статья, это особый вид собственности. Я считаю, что мы должны разрешить такой вариант и внести поправку в Гражданский кодекс.
Еще один момент. Есть объекты, особенно местного, регионального значения, которые необходимы для жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов. Например, в настоящее время на Севере имеется месторождение угля, где будет добываться всего 10‑15 тысяч тонн в год. Это бурый уголь, никому не нужный. Он необходим только той деревне, возле которой расположен. Ни по масштабу, ни по качеству этот уголь не является рыночным товаром, но он государству необходим, поскольку мы сегодня туда завозим уголь с материка, испытываем огромные трудности при навигации, при доставке этого угля по суше. И возникает вопрос: а что, на это месторождение тоже нужно аукцион проводить? Я думаю, здесь не нужно проводить ни аукциона, ни конкурса. Наоборот, нужно доплатить тому, кто согласится добывать этот уголь. То есть должен быть дифференцированный подход. Закон должен допускать различные случаи: где аукцион, где конкурс с аукционным окончанием, а где просто выдача этого обычного разрешения для того, чтобы решить задачу жизнеобеспечения населения.
Виктор Петрович, считаете ли – вы необходимым предусмотреть в законопроекте возможность переуступки права на разработку недр?
Безусловно, такой пункт в законопроекте должен быть. Если право на разработку получено законным путем, оборот прав должен быть одинаковым для всех. Конечно, государство должно регулировать этот процесс, и без его ведома никто не должен переуступать свои права другой компании. Но, тем не менее, рыночный оборот должен быть, поскольку сегодня отсутствие этого элемента приводит к тому, что мы лишаем компании стимула на проведение поисковых работ. Ведь когда месторождение уже открыто, то ввести его в эксплуатацию – это всего лишь дело техники. Это обычный производственный процесс.
Другое дело – поисковый процесс. Не секрет, что из десяти поисковых участков только половина, максимум, становятся в итоге месторождениями. Значит, если 10 компаний взялись одновременно за 10 участков, то пять из них прогорят точно. То есть риск здесь огромен. Государство раньше участвовало в этом процессе и брало этот риск на себя, компенсируя его за счет открытия новых месторождений. Но теперь‑то государство ушло от этого процесса полностью, и вся ответственность за риск возложена на недропользователя. Поэтому ему нужно дать право рыночного оборота прав: уж если он открыл этот объект, то может выставить его на торги, компенсировать свои затраты и может даже получить прибыль. Фактически речь идет о создании рынка геологии, о геологическом изучении недр. А этого сегодня пока нет, мы имеем только рынок геологических услуг. Это когда нефтяная компания, не имеющая своей геологической службы, пытается взять в подрядчики или в субподрядчики какую‑то геологическую организацию. Это рынок услуг, а рынка продукции геологического характера пока нет. Это очень важный момент. Я не говорю, что все это надо детально прописать в законе о недрах. Но это те стороны, которые он должен зафиксировать.
А что по – поводу идеи делегирования полномочий с федерального уровня на региональный?
Я не против того, чтобы единая государственная собственность на – недра, которая сегодня прописана в Конституции и законе о недрах, была обозначена как федеральная. Но после того, как прошлогодними поправками в закон «О недрах» мы ликвидировали принцип «двух ключей» (участки недр выдаются в пользование на основании совместного решения федеральной власти и власти субъектов РФ. – Прим. ред.), мы должны признаться, что государство в лице федерального органа управления не справится со всеми этими десятками тысяч объектов. И поэтому мы должны ставить вопрос о делегировании полномочий субъектов Российской Федерации на определенную часть объектов недр, которые бы контролировались ими. Дело в том, что в действующем законе «О недрах» упомянуты объекты федерального, регионального и местного значения, но так и не осуществлено их четкого разграничения. Так что в законе это надо обозначить. Нужно также определиться в критериях подхода и прописать возможность делегирования с одного уровня на другой. Естественно, делегировать должно государство в лице органа управления Государственным фондом недр, Министерства природных ресурсов. В таком ключе делегирование может происходить не для всех в одинаковой форме. Все‑таки регион региону рознь. Есть регионы, где очень хорошо поставлены местные службы и системы мониторинга за отработкой месторождения. В пример можно привести Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Я думаю, что им можно доверить эти полномочия.
Входят ли в – рабочую группу Минприроды по подготовке этого закона эксперты из числа депутатов?
Пока, к сожалению, в эту рабочую группу специалисты – из Госдумы и Совета Федерации не входят. На мой взгляд, это нужно сделать, тогда мы сможем устранить недостатки закона. Надо также включить в рабочую группу специалистов из законодательных органов наиболее крупных сырьевых регионов. Скорее всего, в случае, если правительство в целом одобрит этот проект в феврале, то уже в марте он будет передан на рассмотрение в Госдуму и Совет Федерации.
Виктор Петрович, как вы оцениваете недавнее – заявление замминистра финансов Сергея Шаталова о том, что правительство пока не намерено вводить налог на дополнительный доход (НДД) от добычи углеводородов? Нужно ли, на ваш взгляд, снижать экспортные пошлины на нефть?
Я – связываю это заявление Сергея Шаталова с тем, что в правительстве создана рабочая группа по введению дифференцированного налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). И если будет введен дифференцированный налог, то НДД может и не понадобиться. В нынешней плоской шкале налогообложения НДД необходим. Порочность закона о НДПИ состоит в том, что он под одну гребенку причесал и рентабельные, и выработанные месторождения, на которые нужно было снизить планку налогов. Сегодня налог на добычу составляет у некоторых компаний почти половину всех затрат. Плюс к тому же еще надо платить экспортную пошлину. Что же касается экспортной ставки, то она будет снижена в случае падения мировых цен на нефть. Она привязана к мировым ценам, хотя периодически пересматривается. Я считаю, что было бы правильным снижать налог на добычу, а не экспортную ставку. Введение дифференцированного налога на добычу позволило бы ввести в эксплуатацию значительное число простаивающих скважин, число которых сегодня перевалило за 30 тысяч. Они простаивают не потому, что они непригодны для дальнейшей эксплуатации. Многие из них пригодны, но просто извлечение нефти по ныне действующей суммарной системе налогообложения нерентабельно. Это и причина порочного выборочного способа отработки месторождений. Многие компании выборочно отрабатывают лучшие участки, используя момент высокой мировой цены. При этом они забывают о работе на малорентабельных месторождениях.
Можно ли – в таком случае предположить, что одной из причин безудержного роста цен на бензин является высокая ставка налога на добычу?
Конечно, этот – фактор напрямую влияет на цены на бензин. Дело в том, что ставка налога на добычу у нас привязана не к внутренней цене на нефть, а к мировой. То есть получается, что нефть продается по цене внутренней, а налог платят по мировой. И коль скоро этот налог входит в затраты компаний, в себестоимость продукции, то соответственно производитель вынужден повышать цены. Другими словами, ставка налога перекладывается на потребителя.
Эксперты предупреждают, – что запасы ныне используемых в России месторождений нефти будут исчерпаны через 15 лет. Существует ли в таком случае риск того, что к 2020 году в России резко снизится добыча нефти?
Конечно, такой риск имеется. Сегодня – пополнение сырьевой базы страны происходит через поисковый процесс, то есть процесс открытия месторождений. И не было бы ничего страшного в том, что разведанные запасы будут исчерпаны через 15 лет, если бы у нас был задел в виде открытых, но еще недоразведанных месторождений. Это называется «структура сырьевой базы». То есть какая‑то часть находится в эксплуатации, вторая часть недоразведана, а третья часть пока находится на поисковой стадии. Запад, кстати, рассчитывает обеспеченность нефтью по подготовленным запасам. Самое трудное – это поисковые работы, в которые надо вложить многие миллионы долларов, а потом еще нужно десятки миллионов вложить в разведку месторождения. И тут проблему нельзя решить лишь за счет раздачи лицензий, ибо у той компании, которая возьмет лицензию на поисковые работы, должна быть уверенность в том, что в случае открытия месторождения она сможет его продать и окупить расходы. Но такой уверенности у нее сегодня нет. Инвестиции в поисковый процесс идут сегодня очень медленно, потому что там очень высоки риски. Сегодня поиском занимаются лишь крупные нефтяные компании. Государство декларирует, что тоже этим занимается, но выделяемых на это средств крайне недостаточно. Сейчас государство готово вложить в поисковый процесс не более 10 процентов от общих затрат на геологию. Для сравнения – в СССР на поисковый процесс выделялось минимум 50 процентов от всех средств на геологию. Значит, оставшуюся нишу в 40 процентов кто‑то должен заполнить инвестициями. Это порядка полутора миллиардов долларов в год. Нам надо всерьез думать о механизме привлечения инвестиций и механизме их защиты, ибо никто не будет рисковать такими крупными деньгами, не имея преференций со стороны государства.
|
|
